庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后 | 统筹城乡发展，推动农民市民化——2010年中央一号文件出台背后

来源：《中国发展观察》2021年第14期、孔见三农（微信） 作者：马玉荣

随着改革开放取得巨大成就以及随之出现的城乡差距拉大等问题，人们愈来愈认识到，不能再走就“三农”抓“三农”的老路子。解决“三农”问题，必须统筹城乡发展，以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。

2010年1月31日，当年的中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》发布。统筹城乡发展，是党的十六大即已提出的大政方针，但在中央一号文件的标题里却是首次使用。统筹城乡发展怎么干？实践中，农民工问题成为统筹城乡发展突破口，逐渐打破城乡二元户籍制度，促进了新生代农民工市民化。

缩小城乡差距，统筹城乡发展接续发力

2002年11月召开的中共十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这是我们党首次提出以统筹城乡发展为手段解决农业农村农民问题，反映了党对“三农” 问题认识的深化和执政理念的转变，由此走出“工业优先、城市偏向”的二元思维惯性，我国经济社会进入统筹城乡发展的历史阶段。

中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国合作社研究院院长孔祥智接受《中国发展观察》记者采访时，梳理了十六大以来统筹城乡发展的政策演进过程：继十六大提出统筹城乡经济社会发展战略后，2005年10月，十六届五中全会提出“扎实稳步推进新农村建设” 的历史性任务；2007年10月，十七大首次提出城乡经济社会发展一体化理念，要求“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；2012年11 月，十八大提出工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展；2013年11月，十八届三中全会提出“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。

    孔祥智说，城乡统筹和城乡发展一体化是递进关系，既体现了不同时期的执政理念，又蕴含着执政理念形成背后城乡关系的变化。在上述执政理念的主导下，中央和各地方政府实施了一系列有利于城乡关系改善的农业农村农民政策，从而有了农业农村发展的黄金时期。

国务院发展研究中心产业经济研究部副部长许召元对《中国发展观察》记者分析了2010年一号文件出台的时代背景。2010年前后，中国经济发展有几大变化： 

一是工业化进程加快。我国经济发展取得较大成就，特别是工业快速发展。2010年中国GDP总量首次超过日本，成为全球第二大经济体，国家有了更多财力支撑，为广大群众提供社会保障。

二是2008年国际金融危机冲击，凸显了新生代农民工问题。危机后沿海一些外向型企业国际订单骤减，出现大批工人下岗失业的短期现象，引发部分农民工在城里没有工作、但又回不去农村等社会问题。

三是新生代农民工比重提高。改革开放以后，经过二三十年发展，很大一部分传统农民工叶落归根回到农村，在城市特别是沿海地区，新生代农民工已占较大比重。如果不妥善解决新生代农民工问题，可能会对经济社会的发展产生影响，对这部分人正常的生活工作也有冲击。

四是城乡公共事业发展的差距缩小。促进基本公共服务均等化持续推进，加力解决农民工问题，促进城乡统筹发展。

孔祥智坦言，当时的城乡差距表现在多个方面，如社会保障、公共服务等。2010年以来，甚至追溯到2006年以来，历年中央一号文件都致力于缩小城乡差距，只是侧重点有所不同。

2010年一号文件在序言部分提出了五个“把”：把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。长期从事“三农”工作、参与新世纪以来7个中央一号文件起草的中央农村工作领导小组原副组长、办公室原主任陈锡文说，这五个“把”， 是从全局高度来提的，也是今后一个时期“三农”工作的努力方向。

中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强也曾多次参加中央一号文件起草工作，他在接受《中国发展观察》记者采访时说，2010 年一号文件的政策亮点较多，最关键的体现是把统筹城乡的立足点放在支持“三农”发展上，着力推动资源要素向农村配置。

“三个优先”：在国家投入上，财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程， 土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。2009年， 中央财政“三农”预算支出7161亿元，其中用于农业生产的2642亿元， 用于农民“四补贴”的1230亿元，这两项共计3800多亿元，约占中央财政“三农”预算总支出的一半。

“三个措施”：在金融支持上，大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务， 建立农业产业发展基金，扩大政策性农业保险品种和区域覆盖范围。

“三个扩大”：在农业补贴上，扩大良种补贴的范围，扩大农机补贴的资金规模，扩大整个补贴政策的受益范围。

“三个亮点”：在基础设施建设上，推动建材下乡和农村危房改造，实施新一轮农村电网改造升级工程，扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补实施范围。

“三个促进”：在推进城镇化上，促进有条件的农民进城落户并享有当地居民同等权益，促进有条件的城市把农民工纳入城镇住房保障体系，促进农村新成长劳动力提高就业创业技能。 

以改革促统筹，重庆成都率先试验

2007年6月7日，经国务院同意，国家发展改革委下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》。通知要求成都市和重庆市大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。2009年1月20日，国务院还出台《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》。

四川省社会科学院农村发展研究所虞洪研究员对《中国发展观察》记者表示，回顾成都和重庆两地统筹城乡发展的做法，概括起来主要是“六个一体化”、“三个集中”和“四大基础工程”。在探索试验过程中，以产权制度改革为核心，以集体土地的合法流转为突破，以创新基层治理机制为抓手。

虞洪说，成都市统筹推进“六个一体化”，包括城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、市场体制一体化、公共服务一体化、管理体制一体化。比如，成都不断推动城市的基础设施建设和公共服务向农村延伸，将城乡基础设施和公共服务进行一体化统筹考虑。2008年11月，该市出台了《关于深化统筹城乡进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，每个村都有不低于20万元的村级公共服务和社会管理资金，并且建立起高于同期财政经常性收入增长幅度的制度性增长机制。明确“以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化”。

虞洪介绍，村里的医疗、卫生、养老等公共服务，都可以从公共服务和社会管理资金中开支，包括一些小型的公共基础设施建设， 采取一事一议方式，有使用规则。政府拨付的资金不再采用招投标形式一个一个项目来审，由村庄在使用权限范围内按照规则使用。通过这种方式，农村基础设施、公共服务、社会管理都得到了很大提升， 相对来说缩小了城乡之间的差距。

成都的“三个集中”是指工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。虞洪说，土地向适度规模经营集中，与推进土地流转、培育新型农业经营主体是一体的。因为农民要转变居住方式，生产方式也要转变。否则，两者就会形成矛盾。成都考虑到这一问题，将人和地的关系一块调整。

虞洪阐释说，家庭联产承包责任制实施以后，一家一户自己经营自己的地，基本上固化在土地上。早些年就有人研究农村剩余劳动力，或者叫“隐形失业”问题。上世纪八九十年代，四川农民开始外出务工，收入来源随之发生变化， 从一产业收入为主，变为二、三产业收入为主。这时候，一部分农民是兼业化，一边上班，一边务农，还有一部分人的土地要流转出去，放开手脚到城里面务工经商。这就需要人地关系同步调整，采取不同的路径：有的农户就地集中居住，有一定经济条件的农户到城镇买房。

我国通过设立统筹城乡综合配套改革试验区，探索户籍制度改革、推进城乡基本公共服务均等化等具体做法，为顶层设计提供了地方实践源泉。在总结吸纳各地改革经验的基础上，2010年一号文件提出统筹城乡发展的五方面措施：一是健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置；二是提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变；三是加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距；四是协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力；五是加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础。

2010年是“十一五”的最后一年，是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、保持经济平稳较快发展的关键一年，必须确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展的好势头不逆转。许召元认为，如果没有党的坚强领导，我们很难实现这样的统筹协调发展。比如南美一些国家，在相近的发展阶段，大量农民涌进城市没有工作，又失去了其在农村的根基，出现了城市贫民窟等问题。

农民工市民化：统筹城乡改革发展的突破口

推进城镇化发展的制度创新，是2010年一号文件的一大亮点。文件明确提出，当前和今后一个时期内，我国将积极稳妥推进城镇化， 提高城镇规划水平和发展质量，把中小城市和小城镇发展作为重点；还提出深化户籍制度改革， 加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。

陈锡文在2010年2月1日国务院新闻办新闻发布会上解读一号文件时说，改革开放以来，中国城镇化取得了巨大的成就，但是也存在两个突出问题：首先是城镇化的发展偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。其次是在城市化过程中，比较注重城市规模的扩大和城镇建设的美化，但是没有为农民真正转为市民提供更多的机会。

我国改革开放以后，农民工成为经济社会发展的一个重要现象。农民工外出进城后，不愿意回到农村，但户口仍在农村，不能在城市定居，无法享受城市的社会保障， 因此带来很多社会问题和矛盾。传统意义上的农民工有从事农业的技能基础，只是到非农行业就业。2010年中央一号文件首次提到“新生代农民工”概念，指的是以“80 后”“90后”为代表的新一代农民工，他们在1.5亿外出农民工中约占60%。清华大学“新生代农民工研究”课题组2012年的研究发现， 新生代农民工中，44.0%的人完全没有务农经历，44.1%的人偶尔务农，经常务农的比例只有11.9%。通过提高社会保障水平、深化户籍制度改革等措施，解决农民工权益保障问题，成为统筹城乡改革发展的突破口。

早在2006年3月，国务院就曾发布《关于解决农民工问题的若干意见》，要求各地切实解决农民工面临的工资偏低，被拖欠现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；以及培训就业、子女上学、生活居住等方面存在的诸多问题。

社会保障是实现农民市民化、推进城镇化的难点和关键点。以前，城镇和乡村居民的社会保障有较大差异，主要体现在“五险一金”、义务教育、医疗等方面。2010年中央一号文件从多方面入手，着力提高流动人口、弱势群体的社会保障和公共服务水平。令许召元感触较深的有：一是国家在农村地区的教育、特别是关爱留守儿童方面，投入了大量财力物力和精力，包括改善农村学校条件、提高农村教师待遇等；二是加强对农村医疗保障的支持，包括投资建设乡村医疗室等，提高农村医疗服务水平；三是对农村60岁以上老人提供基本养老保险等。同时，各地采取的一项重要政策措施是，让具备落户能力特别是有落户意愿的流动人口在城镇落户，为流动人口逐步提供基础的公共服务和社会保障。

孔祥智接受采访时表示，2008 年10月召开的十七届三中全会在保障农村劳动力外出就业权益方面具有里程碑意义。全会提出统筹城乡劳动就业，加快建立城乡统一的人力资源市场；加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇；统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民；等等。2013年11月，十八届三中全会进一步提出推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、推进农业转移人口市民化等若干具体要求和举措，其中明确提出保障农民工同工同酬，改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度。加上前述城乡居民在医疗保险、养老保险等方面的接续改革政策，农民外出就业的权益得到越来越充分的保障。

实际上，农民工市民化涉及的核心是成本负担问题。许召元曾在2013年与时任国务院发展研究中心农村经济研究部研究员金三林共同执笔《农民工市民化的成本测算》课题报告。报告认为，农民工要能够享受到没有歧视、没有差别、也没有特别照顾的基本公共服务待遇，而政府部门需要提供各项公共服务的支出。报告测算提出，一个农民工市民化的成本为8万元。

为城乡融合奠定基础， 未来迈向高质量发展

“ 白天当农民、晚上当市民”，记者在山东寿光市洛城街道屯西村调研时，目睹农民过上了令人羡慕的“两栖”生活，感受到城乡之间和谐的氛围。

程国强对《中国发展观察》记者总结了近年来城乡统筹发展的成效：一是从城乡统筹发展到城乡发展一体化，再到现在的城乡融合发展，已经搭建了一个促进城乡融合发展的制度框架，也正在形成城乡融合发展的体制机制。二是城乡公共服务的差距在缩小。数据显示，1978年，我国城镇人均可支配收入和农村居民人均纯收入之比为2.57:1，1983年下降到1.82:1， 但1986年又达到了2.13:1，此后一直呈上升趋势1999年达到2.65:1。到了2020年，我国城乡居民之间不仅收入的相对差距在缩小，而且城乡居民人均可支配收入差距为26703元，比上年减少365 元。三是基础设施建设成效显著， “十三五”期间中央加大对农村基础设施投入力度，农村基础设施的短板正在逐步补齐。

“应该说，2010年关于城乡统筹发展的中央一号文件，为后面形成的城乡融合发展奠定了基础，为农村同步实现小康社会奠定了政策和制度基础。” 

许召元分析了城乡统筹进展比较快的几个方面：一是养老保险。事实上有些农民工这方面的意识不太强，但是国家一直在持续推动这项工作。二是义务教育。我国很早就在推进义务教育均等化，缩小城乡教育差距。三是一些经济发展领先、财政负担能力较好的地方，加快推进城乡公共服务一体化，比如浙江嘉兴，已经取消了农村户口的概念，不再区分农村户口和城镇户口，把农村公共服务保障和城镇公共服务保障统称为城乡居民公共服务保障。

孔祥智表示，总体上看，党的十六大以来，中央“三农”政策从城乡统筹到城乡一体化，再到十九大提出的城乡融合，既反映了我国经济实力的变化，更反映了党的执政理念的变化。从“补农”到“富农”再到“强农”，尽管农业作为一个产业在国民经济中所占的比重逐渐缩小，目前仅为8%左右，但农业的基础地位越来越稳固，农业对国民经济其他部门的支撑作用越来越大。因此，回顾十六大以来城乡统筹发展政策，包括脱贫攻坚，国家在财力上支持农业农村发展的同时，也为其他产业以及国民经济的整体发展奠定了基础。

孔祥智说，从“十四五”时期看，真正融入城镇的主体是“新时代农民工”，即1980年代出生、40 岁以下的农民工，约1.5亿人。这些农民工和60、70年代出生的农民工不同，他们的定居点大都不会在农村，而是会在城市定居。那么，怎样设计一套政策体系，鼓励、方便他们在城市定居，就是当下农村政策、城市政策的着力点。在农村， 主要要考虑他们名下的承包地、宅基地如何退出，在退出时要有一定的资金补偿，作为他们在城市定居的初始资金；在城市，要考虑子女上学、公租房、安居房等问题，降低他们的生活成本，使这1.5亿人能够尽快适应城市、留在城市。

此外，许召元建议，进一步协调推进城乡改革，增强农业农村的发展活力，推进城镇化发展制度创新。在他看来，推进农民工市民化、推动农村一亿人落户的政策，包括各个地方的落户门槛和基本公共服务均等化已经取得很大进展，但要完全解决问题，还需要更多的政策举措，可以在以下几个方面加强： 

一，从根本上促进城乡统筹发展，还是要尊重、遵循经济发展的规律。

第二，发挥各个地区的比较优势，让有更大经济增长潜力的地方有更好的发展，同时也能发挥吸纳就业、吸纳人口的作用，让流动人口和农村居民更好地分享经济发展的成果。

第三，进一步提升城镇化质量，特别是稳定就业支撑的能力。

通过这些方面，不断提升我国城乡统筹发展的层次、质量和水平，促进经济社会高质量发展。

文章来源：《中国发展观察》2021年第14期